A korlátlan hatalom csapdája
II. Henriktől Mugabéig
Élet és Irodalom - LIV. évfolyam 47. szám, 2010. november 26.
1170. december 29-nek délutánján John of Salisbury - egy canterburyi pap - szemtanúja, amikor mentorát és példaképét, Becket Tamást, az angol egyház vezetőjét II. Henrik emberei megölik a katedrális oltára előtt. A tragikus történet az egyházi és a világi hatalom évszázados küzdelmének jellegzetes eseménye. Az invesztitúra harca tükröződik Salisbury - már a középkorban is politikatudományi alapműnek számító - könyvében, a Policraticusban. Így amikor 1215-ben János király - háborúskodásának árát másokkal kívánván megfizetni - különadót akart kivetni, az egyház, a nemesség és a polgárság összefogott, és a Policraticusból merített érvekre, no meg valóságos hatalmukra támaszkodva arra kényszerítették, hogy Magna Chartában foglalja írásba jogaikat.
A királyok hatalmát a középkorban semmi nem - még saját korábbi ígéreteik sem - korlátozta. Erre utalt rendeleteik végén a mondat: „Mert nekünk így tetszik". A Policraticus azonban - bár még teológiai köntösben - a törvények által korlátozott uralkodást és a hatalommegosztás elfogadását tette az uralkodók feladatává. Az igazságos fejedelmet - érvel Salisbury - az különbözteti meg a zsarnoktól, hogy aláveti magát a törvényeknek. Az egyház pedig - fűzi tovább - olyan szuverén intézmény, amely nincs alávetve a királynak: emberei, tulajdonai és kinevezési joga érinthetetlen az uralkodók által. E gondolatok öltöttek testet a Magna Chartában, s bár a királyok rendre megkísérelték visszaszerezni hatalmukat, az új „társtulajdonosok" - törvénnyel szentesített jogaik tudatában - féltékenyen őrizték megkaparintott hatalmi részüket. Így a megszülető parlament döntési jogot gyakorolt, és nem tanácsokat igyekezett adni, amit az uralkodó a maga kedve szerint fogad vagy nem fogad meg. 1264-ben az ellenszegülő III. Henriket fegyverrel kényszerítették összehívni a parlamentet, amelyben a főnemesek mellett a köznemeseket (grófságonként), a polgárságot (szabad városonként) két személy képviselhette. A XXI. századból visszapillantva ez az intézményesült a hatalommegosztás lesz Európa „csodafegyvere", amely kiemeli majd a civilizációk mezőnyéből.
A hatalommegosztás történetét az újkor továbbírja. A XVI. század politikatudósa - Jean Bodin - megállapítja: bár a szuverenitás egy konkrét uralkodóban testesül meg, az nem egy személy, még csak nem is egy dinasztia hatalmi jogcíme, hanem egy államhoz kötődő jellemző. Így az uralkodó „vállalkozása" - országa, aminek személyeivel és vagyontárgyaival azt tesz, amit akar - személyétől, sőt az uralkodócsalád változásától elválasztott, önálló jogi és hatalmi léttel bíró „vállalattá" válik. Nem az uralkodónak van országa, hanem az országnak van uralkodója, aki hatalmát a törvények keretein belül és az önálló hatalommal rendelkező érdekcsoportok által korlátozottan gyakorolja. De a hatalommegosztás történetébe ekkor egy gazdasági szál is szövődik: létrejönnek a vállalatok. Ahogyan a középkorban a politikát a „családi vállalkozóként" tevékenykedő királyok, úgy az üzleti életet a családi vállalkozások uralták. Miként a király a birodalmát, akként kezelte a családfő saját tulajdonaként családjának és vállalkozásának minden tárgyát és személyét. Ám a XVIII. századtól a - szövevényes rokoni kapcsolataikra támaszkodva kiterjedt vállalkozás-birodalmat kiépítő - vállalkozók mellett egyre növekvő számban jönnek létre vállalatok. A vállalat - szemben a vállalkozással - több tulajdonos magánvagyonától elválasztott befektetése, amely önálló jogi léttel bír, és saját vezetéssel rendelkezik. Működését belső szabályok vezérelik, „kívülről" senki nem szólhat bele a döntésekbe, amelyet tulajdonnal nem rendelkező menedzserekre bíznak.
Az állam, illetve a vállalat intézményének létrejötte újfajta ellentmondásokat hívott életre. Miként ellenőrizhető az államot birtokló, széles körű jogokkal rendelkező és hatalmas erőforrásokra támaszkodó főhatalom? „Hogy a hatalommal ne lehessen visszaélni - adja meg a kérdésre a választ Montesquieu -, ahhoz az kell, hogy a dolgok helyes elrendezése folytán a hatalom szabjon határt a hatalomnak. (...) De minden elvesznék akkor, ha ugyanaz az ember vagy főembereknek, nemeseknek vagy a népnek ugyanaz a testülete gyakorolná a három [ti. a törvényhozói, a bírói és a végrehajtói - M. Gy.] hatalmat." Ebben a logikában a hatékony kormányzás nem az uralkodó bölcs döntésein, hanem az ellensúlyként működő, egymást ellenőrző és egymástól független intézmények rendszerén nyugszik. Ám hasonló ellentmondás keletkezett az alkalmazottak által vezetett vállalatok létrejöttével. A tulajdonos befektető (aki vagyonának növelésében érdekelt) és a megbízott ügyintéző (aki fizetését szeretné maximalizálni) alapvetően eltérően szemléli a világot. Az ebből eredő problémák már a rendszer létrejöttekor világosan látszottak. „Az ilyen [részvény - M. Gy.] társaságok igazgatói - írta a napjainkban sokat idézett Adam Smith - mások pénzének a kezelői és nem a sajátjukénak, ezért nem várhatjuk el tőlük, hogy olyan aggodalmas éberséggel figyeljenek rá, mintha egy magánvállalkozás tulajdonosaiként figyelnének a saját pénzükre. Mint a gazdag ember intézői, hajlamosak a kisebb kérdésekben nem uraik érdekeit szem előtt tartva dönteni, és igen könnyen osztanak maguknak is részt belőle. Többé-kevésbé mindig gondatlanság és pazarlás jellemzi egy ehhez hasonló vállalat ügyeit."
A vállalaton belüli gondatlanság és a pazarlás problémájának megoldására a vállalatokon belül is - a politikai rendszerhez hasonló - fékek és ellensúlyok rendszerét alakították ki. Az így létrejött intézményrendszert jelöli a vállalati kormányzás - angol kifejezéssel corporate governance - fogalma. Szabályai garantálják, hogy a megbízott igazgatók szabadon döntsenek, de tevékenységüket a vállalati kormányzás - az államéhoz hasonló - intézményi korlátjai terelik. A hatalommegosztás ellensúlyai kijelölik a vezetői autonómia határait, ezzel gátat szabva a felelőtlenségnek és önérdeknek.
A hatalommegosztás történetének újabb fordulópontja a francia forradalom és a gazdaság válságok korszakára esik. A „nép" uralmának sokkoló realitása és a hatalomtól megrészegült vezetők ámokfutása egyszerre vetette fel az állami, illetve a vállalati kormányzás újragondolását. Tapasztalva, hogy a népszuverenitással miként lehet visszaélni, B. Constant - a korszak neves gondolkodója - jövőbemutatóan fogalmazta meg: „A népszuverenitás nem korlátlan, terjedelmét azok a határok szabják meg, amelyek az igazságosság és az egyén jogai jelölnek ki. Egy egész nép akarata sem teheti igazságossá azt, ami igazságtalan." A vállalat választott igazgatóinak hatalmát - hasonlóképpen - hatalommal ellátott ellensúlyok rendszerével korlátozták. A tulajdonosok olyan szerepeket és olyan döntési jogosítványokat írnak elő, amely intézményesen „szembeállítja" a különböző döntéshozó szervezeteket. Így a felügyelőbizottság feladata nem az, hogy „elhárítsa az akadályokat" az igazgatóság és az ügyvezetés döntési útjából, hanem - Adam Smith figyelmeztetését szem előtt tartva - annak folyamatos figyelése, nem hoznak-e a tulajdonosok érdekét sértő döntéseket.
A II. világháborút követően ismét alapvetően új helyzet jött létre. A politikában a szavazópolgárok, a gazdaságban a tulajdonosok száma ugrásszerűen megnőtt. Még az 50-es években egy New York-i fiatalembernek, Charles Merrillnek őrült ötlete támadt: a részvényeket - miként a cipőt vagy a fehérneműt - pultról árusítsák a boltokban. A kapitalizmus és a szocializmus ideológusai ugyan élesen támadták, de az ötletet felkarolta a korszellem. A New York-i tőzsdén rövid időn belül több millió olyan új részvényes jelent meg, akiknek kicsi volt a részesedése, hiányzott a tapasztalata és nem volt elegendő ideje „saját" vállalatának ellenőrzésére. Ezzel az informált, de önérdekű alkalmazottak, illetve a hozzá nem értő és információhiánnyal küszködő tulajdonosok közötti, korábban is létező ellenmondás rendkívül élessé vált.
Ám hasonló probléma jelentkezett a politikai rendszerben is. A Magna Charta korában, de még a későbbi korok rendi gyűlésein is áttekinthető számú és egyedileg „kezelhető" hatalmi „társtulajdonossal" kellett foglalkozni a főhatalomnak. A nemzetek kialakulásakor azonban egy csapásra több százezerre nőtt a politikai hatalom tulajdonosainak száma. A XX. században pedig, az általános választójog folyamatos kiterjesztésével - lecsökkent az életkori határ, fokozatosan eltörülték a vagyoni és egyéb cenzust, szavazati jogot kaptak a nők - a szavazópolgárok száma sok millióra nőtt. A gazdaságban és a politikában is azonos kérdés vetődött fel: miként kormányozható egy olyan vállalat, amelynek százezer részvényese, vagy egy állam, amelynek több millió szavazásra jogosult polgára van. A kérdést ugyanaz a tény indokolja: a hatalom végső birtokosai nem látják át a helyzetet, nem veszik a fáradságot, hogy körültekintően tájékozódjanak, egyáltalán nem fordítanak időt és energiát arra, hogy tulajdonukkal/államukkal törődjenek. Aktivitásuk kimerül abban, hogy sopánkodnak vagy átkozódnak, amikor a csőd vagy a válság bekövetkezett.
A helyzet megoldására a politika- és a vállalkozás-tudomány is egybehangzóan a fékek és az ellensúlyok összehangolt alkalmazását kínálja. A különböző országokban a hatalommegosztás - történelmi hagyományaikat is tükröző - kifinomult és összecsiszolódott rendszere jött létre. Ennek része a mindenkori kormány és a parlament a maga ellenzékével. Helyet kap ebben az államelnök (vagy másutt a király), az alkotmánybíróság és persze a szétválasztott hatalmi ágak. Megtalálható a független nemzeti bank és a hasonlóképpen független állami számvevőszék. Vannak azután önálló intézmények - statisztikai hivatal, akadémiák -, amelyek gyűjtik, rostálják és a nyilvánosság elé tárják a társadalom valóságos helyzetére vonatkozó információkat. Szerepet kapnak az autonóm munkavállalói, tulajdonosi és üzleti szervezetek, amelyek a mögöttük álló társadalmi csoportok érdekeit képviselik. És persze ott van a média, amely közreadja a tényeket és a véleményeket, függetlenül attól, tetszik-e ez vagy sem a főhatalomnak, illetve bármely hatalmi csoportnak. Mindenki csak „résztulajdonosa" a hatalomnak, s hogy nem él vissza azzal, az nem a jó szándékán, hanem a többi hatalmi csoport - törvénnyel szabályozott - ellenőrző tevékenységén alapul.
Nincs ez másként a vállalati kormányzás esetében sem. A tulajdonosok az alapkérdések eldöntését fenntartják maguknak a közgyűlésen, ám a stratégiai döntések jogát az igazgatóságra ruházzák, míg a működtetést az ügyvezetésre bízzák. Az ügyvezetés nem szólhat bele a stratégiába, viszont az igazgatóság is békén hagyja az ügyvezetést az operatív döntések tekintetében. A rendszerbe beillesztett felügyelőbizottság nem azzal törődik, hogy elhárítsa az akadályokat az igazgatóság és az ügyvezetés döntése elől, hanem, hogy folyamatosan azt kutassa, nem akarják-e ezek a szervezetek kijátszani a tulajdonosokat. A független könyvvizsgáló pedig nem fejbólintó Jánosként jóváhagyja, hanem büntetőjogi felelőssége tudatában igazolja vagy tagadja a vezetés által nyilvánosságra hozott adatok valódiságát és helyességét. Szigorúan ellenőrzik, nincs-e személyi és üzleti összefonódás a pozíciókat betöltő személyek között, és növelik a „külső" ellenőrző személyek számát. A testületek belső szabályait és döntési kultúráját pedig úgy igyekeznek formálni, hogy azok tegyék lehetővé a kritikus vélemények megfogalmazódását.
Az egész rendszer költséges és bonyolult, ezért gyakran teszik fel a kérdést: mi baj származhat abból, ha a gazdaságban vagy a politikában mégis inkább a „minden hatalmat egyetlen kézbe" logikáját fogadjuk el. Ez azt jelenti, hogy az érdekeltek - a részvényesek, illetve a szavazópolgárok - egy választáson egyszerűen beírják a szavazócédulára, kit vagy milyen intézményt illet meg minden hatalom. Így leráznának magukról minden jövőbeli gondot. A kormányzás, a döntéshozás és az ellenőrzés minden problémáját végérvényesen áthárítanák egyetlen hatalmi tényezőre.
Nézzük meg, hogy - a tapasztalatok szerint - milyen következményei lehetnek egy ilyen helyzetnek. Még fizikusként megcsodálhattam az atomreaktor irányítási rendszerét, amely egy bonyolult ellenőrzési rendszerből, az ezt ellenőrző rendszerből és az ellenőrzőrendszert ellenőrző rendszer ellenőrzőrendszeréből állt. Ez utóbbi például időnként hibaüzeneteket küldött az ellenőrzőrendszert ellenőrző rendszernek, azt tesztelendő, vajon rendeltetésszerűen működik-e. Kérdésemre, mi történne, ha valaki ki akarná kapcsolni ezt a bonyolult rendszer, a válasz az volt: ilyen őrült nincs. Csernobil azt bizonyította, hogy egy egyébként biztonságos, bár nem hatékony erőművet az emberi butaság képes felrobbantani. A katasztrófa oka az volt, hogy a „szakemberek" kísérletezgető kedvükben kiiktatták az ellenőrzőrendszereket.
Az ellenőrzés kikapcsolása azonban a gazdaságban is katasztrófát idézhet elő. A Fortune - Amerika egyik legismertebb gazdasági lapja - 2000 végén, szokásához híven, cikket közölt a világ legcsodáltabb cégeiről. A legcsodáltabbak klubjában abban az évben feltűnt egy néhány éve még ismeretlen vállalat: az Enron. A világ leg¬innovatívabb vállalatának nevezett cég azonban egy év múlva, 2001. december 2-án csődöt jelentett, és ezt követően elveszítette vagyonának 98 százalékát! Az okokat kutatva a szakértők azt találták: a vállalat vezetői - akik közül többen évtizedes börtönbüntetésüket töltik - a vállalati kormányzás intézményrendszerét kényszerzubbonynak érezve ügyes machinációkkal, a felelőtlenség kultúrájának meghonosításával, az alkalmazottak megfélemlítésével, a sajtó és a tulajdonosok „megvezetésével", az ügybe szintén belebukó független könyvvizsgáló asszisztálása mellett kiiktattak minden ellensúlyt, áthágtak minden etikai szabályt. A végső tanulság: a kritikus hangok elhallgattatása az üzleti szervezet ámokfutását idézheti elő, és végső soron a világgazdaság teljes összeomlásához vezethet.
A hatalommegosztás felszámolása a politikában azonban katasztrófával fenyeget. Három évtizeddel ezelőtt Zimbabwe apartheid rendszere - a fegyveres ellenállás és a nemzetközi elszigetelődés miatt - összeomlott. Az évtizedeken keresztül küzdő forradalmi mozgalom és vezére - a miniszterelnökké választott Robert Mugabe - a nemzetközi közvélemény rokonszenvétől kísérve, az ENSZ és az Európai Unió sokféle segítségének birtokában kezdett neki a nehéz munkának. Mindenki arra számított, hogy akár egyetlen évtizeden belül afrikai sikertörténet íródhat, amelyre példaként lehet hivatkozni. A korlátlan hatalmi ambíciók - semmisítsd meg minden potenciális ellenfeledet - azonban más irányt szabtak a történetnek. A „minden hatalmat Mugabénak" jelszó jegyében iktattak ki minden ellensúlyt. 1987-ben a miniszterelnök államelnökké neveztette ki magát. Elfoglaltak minden politikai posztot, megszálltak minden gazdasági intézményt, kisajátították az állami vagyont, kezükbe kaparintottak minden hivatalt, ellenőrzés alá vontak minden önálló szervezetet, ellehetetlenítették az ellenzéket, elhallgattattak minden kritikus hangot, kitiltották a külföldi lapokat. A korlátlan hatalom birtokában saját kényük-kedvük szerint hoztak meg általuk elkerülhetetlennek ítélt - később őrültnél őrültebbnek bizonyuló - gazdasági és társadalmi döntést. Zimbabwe ma - annak ellenére, hogy Mugabe végül is kénytelen újra megosztani a hatalmat Morgan Tsvagirai ellenzéki pártjával - mélyebbre süllyedt, mint ahonnan évtizedekkel ezelőtt elindult.
„Amikor azt látom - írta látnoki sorait 1815-ben Alexis de Tocqueville -, megadják a korlátlan cselekvés jogát és lehetőségét valamely hatalomnak, hívják azt népnek vagy királynak, demokráciának vagy arisztokráciának, gyakorolhatják monarchiában vagy köztársaságban, így szólok: Itt a zsarnokság csírája, s elindulok, hogy más törvények alatt éljek." Nos, erről szól hát a hatalommegosztás.